當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展有兩大趨勢：經(jīng)濟(jì)全球化與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，并由此帶來兩個層次的經(jīng)濟(jì)開放。第一層次，在經(jīng)濟(jì)全球化潮流下，世界上超過150個國家或地區(qū)加入了世界貿(mào)易組織（WTO），對其它成員進(jìn)行一定程度的經(jīng)濟(jì)開放。第二層次，在多邊談判進(jìn)展有限的困境下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化潮流隨之興起，WTO成員間通過以自由貿(mào)易協(xié)議（FTA）為主的形式進(jìn)行更優(yōu)惠的關(guān)稅減讓和經(jīng)濟(jì)開放。兩岸雖然同為WTO成員，但因特殊的政治背景，雙方經(jīng)濟(jì)相互開放程度落后于對其它WTO成員的開放程度，甚至連第一層次的入世承諾都未實(shí)現(xiàn)。因此，未來加強(qiáng)和深化兩岸經(jīng)濟(jì)合作的重點(diǎn)，一是實(shí)現(xiàn)兩岸經(jīng)濟(jì)往來的正常化，二是推進(jìn)兩岸經(jīng)濟(jì)合作的制度化，三是探討和落實(shí)兩岸經(jīng)濟(jì)關(guān)系的機(jī)制化安排。正常化大體上是雙方實(shí)現(xiàn)第一層次的開放程度，制度化與機(jī)制化則是在兩岸經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步自由化的過程中逐步實(shí)現(xiàn)第二層次的開放程度，而在現(xiàn)實(shí)中這三者是同時推進(jìn)的。

　　一、兩岸經(jīng)濟(jì)往來正常化

　　兩岸經(jīng)濟(jì)往來的正常化主要指改變兩岸經(jīng)濟(jì)往來因政策限制造成的間接、單向、局部的不正常狀況，實(shí)現(xiàn)直接、雙向、全面的兩岸經(jīng)濟(jì)往來格局。1979年以前的30年間，兩岸經(jīng)濟(jì)基本處于隔絕狀態(tài)，是在特殊歷史、政治條件下進(jìn)行的嚴(yán)格政策限制。大陸發(fā)表《告臺灣同胞書》、明確倡議兩岸開展經(jīng)濟(jì)文化交流后，兩岸經(jīng)濟(jì)往來從無到有，從小到大，政策限制也逐步放松，這是兩岸經(jīng)濟(jì)往來正常化的開端。在兩岸經(jīng)濟(jì)往來正常化的進(jìn)程中，大陸率先提出并大力推動兩岸實(shí)現(xiàn)包括通航、通郵、通商在內(nèi)的“三通”，并單方面大幅開放對臺貿(mào)易與投資，政策松綁的速度和程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)走在臺灣前面。2008年以來，隨著兩岸關(guān)系實(shí)現(xiàn)歷史性轉(zhuǎn)折，大陸不斷加大推動兩岸經(jīng)濟(jì)合作的力度，臺灣也相繼實(shí)施了有利于兩岸經(jīng)濟(jì)關(guān)系發(fā)展的政策，雙方在“九二共識”基礎(chǔ)上推進(jìn)協(xié)商，共同促成了兩岸全面直接雙向“三通”，2009年臺灣開放大陸資金入臺實(shí)現(xiàn)雙向投資、兩岸簽署金融監(jiān)管備忘錄（MOU）后金融業(yè)有望實(shí)現(xiàn)雙向交流與合作，從這些已取得的突破看，不少學(xué)者認(rèn)為兩岸經(jīng)濟(jì)往來的正常化已經(jīng)“基本實(shí)現(xiàn)”。

　　但從WTO的角度看，兩岸相互放松經(jīng)濟(jì)限制政策尚未完全達(dá)到入世時承諾的標(biāo)準(zhǔn)。21世紀(jì)初，兩岸先后加入世界貿(mào)易組織（WTO），各自對WTO成員做出了不同程度的經(jīng)濟(jì)開放的承諾。按照WTO規(guī)范，該承諾適用于WTO的所有成員，即每個成員均應(yīng)給予所有其它成員“最惠國待遇（Most Favored Nation, MFN）”（注：WTO文件明確說明該術(shù)語包括國家和地區(qū)，無主權(quán)意涵），不應(yīng)歧視任何WTO成員。目前，大陸市場對臺灣商品基本上全面開放，而臺灣當(dāng)局對兩岸經(jīng)濟(jì)往來的政策松綁卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。以開放商品種類為例，臺灣對大陸以外的WTO成員開放了99%以上的入世時承諾的商品進(jìn)口，但對自大陸進(jìn)口的商品卻分為禁止進(jìn)口、有條件進(jìn)口、允許進(jìn)口三類，其中有條件進(jìn)口和允許進(jìn)口種類合計(jì)不超過80%。截至2010年1月1日止，臺灣準(zhǔn)許從大陸進(jìn)口的農(nóng)工產(chǎn)品共8,625項(xiàng)，占全部商品總數(shù)10,867項(xiàng)的79.37%，其中農(nóng)產(chǎn)品開放62.26%（1,427項(xiàng)），工業(yè)產(chǎn)品開放83.94%（7,195項(xiàng)）。再以開放赴臺投資為例，目前臺灣開放大陸企業(yè)投資島內(nèi)制造業(yè)項(xiàng)目僅占臺入世承諾項(xiàng)目的30%，開放服務(wù)業(yè)項(xiàng)目僅占臺入世承諾項(xiàng)目的22%，金融業(yè)對大陸開放則剛剛處于起步階段，距臺入世時承諾的開放程度相去甚遠(yuǎn)。因此以“最惠國待遇”的標(biāo)準(zhǔn)看兩岸經(jīng)濟(jì)關(guān)系并未實(shí)現(xiàn)正常化。

　　二、兩岸經(jīng)濟(jì)合作制度化

　　兩岸經(jīng)濟(jì)合作的制度化是指對兩岸經(jīng)濟(jì)活動予以規(guī)范，制定雙方共同遵守的辦事規(guī)程或行動準(zhǔn)則。正常化是解除不合時宜的政策限制的過程，制度化則是建立符合雙方利益需要的行事規(guī)范的過程。兩岸經(jīng)濟(jì)由長期隔絕到相互往來，必然存在規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)等多方面的制度差異和制度空白，需要通過協(xié)商尋求可以共同遵守的制度化安排。內(nèi)容包括：投資保障協(xié)議、避免雙重征稅協(xié)議、貿(mào)易爭端處理機(jī)制、產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的共同制定及知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等。例如兩岸兩會第四次領(lǐng)導(dǎo)人會談簽署的《海峽兩岸漁船船員勞務(wù)合作協(xié)議》、《海峽兩岸農(nóng)產(chǎn)品檢疫檢驗(yàn)合作協(xié)議》、《海峽兩岸標(biāo)準(zhǔn)計(jì)量檢驗(yàn)認(rèn)證合作協(xié)議》，以及此前簽署的《海峽兩岸食品安全協(xié)議》、《海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協(xié)議》、《海峽兩岸金融合作協(xié)議》等，即屬于兩岸經(jīng)濟(jì)合作制度化的范疇。從這個意義上說，兩岸簽署經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議也屬于制度化安排的內(nèi)容，但由于該協(xié)議牽涉面極廣，涉及到不同產(chǎn)業(yè)及不同經(jīng)濟(jì)行為的相互聯(lián)系及相互作用，與前述單一功能性議題的制度性協(xié)議有著很大不同，因此在兩岸經(jīng)濟(jì)合作制度化基礎(chǔ)上提出兩岸關(guān)系“機(jī)制化”的概念。

　　三、兩岸經(jīng)濟(jì)關(guān)系機(jī)制化

　　兩岸經(jīng)濟(jì)關(guān)系的機(jī)制化是指將兩岸經(jīng)濟(jì)交流與合作中的各種經(jīng)濟(jì)政策與經(jīng)濟(jì)活動納入有明確發(fā)展方向的有機(jī)系統(tǒng)內(nèi)，構(gòu)建出一個符合兩岸關(guān)系特色、適應(yīng)兩岸共同發(fā)展需要的經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制。其中最核心的內(nèi)容是簽署兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議。兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議是為實(shí)現(xiàn)兩岸經(jīng)濟(jì)關(guān)系正常化、推進(jìn)兩岸經(jīng)濟(jì)全面深入合作而作出的具有兩岸特色的制度化安排。從性質(zhì)上看，世界貿(mào)易組織（WTO）對成員間的經(jīng)濟(jì)合作協(xié)議一律稱為“區(qū)域貿(mào)易協(xié)議（Regional Trade Agreement, RTA）”。依據(jù)協(xié)議的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，WTO對RTA主要分為4類：一是對部分貿(mào)易商品進(jìn)行關(guān)稅減讓，稱“部分范圍（Partial Scope, PS）”；二是對大多數(shù)貿(mào)易商品關(guān)稅減讓，稱“自由貿(mào)易協(xié)議（Free Trade Agreement, FTA）”，絕大多數(shù)RTA均屬此類；三是協(xié)議內(nèi)容含有服務(wù)業(yè)合作，則稱“經(jīng)濟(jì)整合協(xié)議（Economic Integration Agreement, EIA）”；四是關(guān)稅領(lǐng)土合并，對外實(shí)行共同的關(guān)稅和貿(mào)易限制，稱為“關(guān)稅同盟（Custom Union,CU）”。兩岸商簽的經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議內(nèi)容以貨物貿(mào)易為主，應(yīng)屬FTA范疇。

　　兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議具有鮮明的兩岸特色，既不同于以往WTO成員間簽署的一般性FTA，也不同于中國大陸與港澳地區(qū)簽署的CEPA。其特色突出表現(xiàn)在：第一，兩岸是在尚未完全實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)正常化的條件下同時推動經(jīng)濟(jì)自由化。截至2009年3月，總共153個WTO成員間共簽署并報(bào)備了421個RTA，相互提供比當(dāng)初加入WTO時所承諾的更優(yōu)惠的關(guān)稅減讓條件，即“超WTO協(xié)議（WTO-Plus Agreement）”。兩岸是在逐步實(shí)現(xiàn)WTO承諾的同時，展開“超WTO協(xié)議”的談判，這與一般FTA談判僅限于“超WTO協(xié)議”的自由化內(nèi)容不同。第二，早期FTA內(nèi)容僅限于貨物貿(mào)易關(guān)稅減讓，近年來服務(wù)貿(mào)易和投資內(nèi)容也經(jīng)常出現(xiàn)在FTA內(nèi)容中，但經(jīng)濟(jì)合作內(nèi)容仍較少見，而兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議內(nèi)容不僅涵蓋貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易和投資，還包括有規(guī)劃指導(dǎo)、有政策支持、有產(chǎn)學(xué)研一起參與的新型產(chǎn)業(yè)合作與經(jīng)濟(jì)合作，遠(yuǎn)比一般意義上的FTA復(fù)雜。第三，由于兩岸關(guān)系特殊，雖同為WTO成員，但不可能完全按照WTO規(guī)則處理所有兩岸經(jīng)濟(jì)問題，只能是本著“WTO精神”簽署兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議，比如臺灣農(nóng)產(chǎn)品開放問題上大陸需要做出適當(dāng)妥協(xié)和讓步，而不宜完全按照“對等開放”的WTO規(guī)則要求臺灣全面開放。總之，該協(xié)議的特點(diǎn)是既要符合兩岸關(guān)系特色、適應(yīng)兩岸共同發(fā)展需要，也要得到兩岸各界支持、受到國際社會歡迎。

　　兩岸簽署經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議，目的是促進(jìn)兩岸經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，增進(jìn)兩岸同胞共同福祉，最大限度地實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，最大可能地追求互利雙贏。根據(jù)兩岸研究單位有關(guān)“兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議”研究的共同結(jié)論與建議，兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議的簽署，對兩岸經(jīng)濟(jì)發(fā)展均有正面的效益。中華經(jīng)濟(jì)研究院研究結(jié)果顯示，簽署兩岸經(jīng)濟(jì)合作架構(gòu)協(xié)議，雖對不同產(chǎn)業(yè)帶來不同程度的正、負(fù)面影響，但整體而言，將促使臺灣的GDP增長，并對福利、貿(mào)易、就業(yè)、產(chǎn)值等總體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生正面效益。大陸研究單位的評估認(rèn)為，簽署兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議總體上對大陸經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有正面影響，同時，大陸產(chǎn)業(yè)發(fā)展將因競爭力強(qiáng)弱不同而從中獲益或受到?jīng)_擊。兩岸研究單位在進(jìn)行個別研究時，雖然使用的模型與方法有所不同，但所獲結(jié)論一致，相互印證了研究結(jié)論的可信度，也為雙方推動兩岸經(jīng)濟(jì)合作架構(gòu)協(xié)議提供了一個理論的基礎(chǔ)。

　　兩岸簽署經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議對提升臺灣經(jīng)濟(jì)競爭力、避免邊緣化尤其重要。世界范圍內(nèi)，RTA的成立為本區(qū)域內(nèi)企業(yè)的對外貿(mào)易與投資創(chuàng)造了有利條件，而同時，RTA區(qū)域外的企業(yè)競爭力在該區(qū)域內(nèi)將受到相對不利的影響。以臺灣為例，在2010年“中國－東盟自由貿(mào)易區(qū)”啟動后，中國大陸與東盟約90%的商品陸續(xù)實(shí)現(xiàn)零關(guān)稅，臺灣出口產(chǎn)品的65%集中在這兩個市場，不能享受關(guān)稅減讓的臺灣產(chǎn)品出口競爭力必然受損，臺灣經(jīng)濟(jì)難免面臨邊緣化危機(jī)。因此，兩岸如能盡早簽署經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議，臺灣將可利用協(xié)議中的“早期收獲”為其石化、紡織、面板、機(jī)械、汽車及零配件等產(chǎn)業(yè)爭取前期的關(guān)稅減讓，提升產(chǎn)業(yè)競爭力。按照臺灣方面的研究結(jié)果，兩岸簽署經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議將使臺灣經(jīng)濟(jì)增長率提高1.65至1.72個百分點(diǎn)，總出口量上升4.81-4.99個百分點(diǎn)，總進(jìn)口量上升6.95-7.07個百分點(diǎn)，社會福利增加77.1億美元，就業(yè)人數(shù)可望增加25.7~26.3萬人。此外，該協(xié)議對臺灣成為跨國企業(yè)的“全球創(chuàng)新中心”及“亞太經(jīng)貿(mào)樞紐”和臺商運(yùn)籌經(jīng)營的“營運(yùn)總部”有重要意義。

　　總之，兩岸簽署經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議，有利于在現(xiàn)有基礎(chǔ)上更為迅速、全面地深化兩岸經(jīng)濟(jì)合作，有利于為兩岸人民謀得更多和更實(shí)在的利益，有利于臺灣經(jīng)濟(jì)提升競爭力和擴(kuò)大發(fā)展空間，有利于兩岸共同應(yīng)對經(jīng)濟(jì)全球化特別是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化不斷增強(qiáng)的趨勢。兩岸簽署經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議的步驟基本是先建立框架和確定目標(biāo)，然后再協(xié)商具體事項(xiàng)。在推動過程中，兩岸應(yīng)遵循平等互利的原則，秉持相互開放的理念，對某些產(chǎn)業(yè)和社會群體可能受到的一些影響認(rèn)真評估，在商簽協(xié)議的過程中妥善兼顧，從而使協(xié)議實(shí)現(xiàn)雙方的利益最大化和代價最小化。兩岸簽署和落實(shí)經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議后，將沿著最大限度實(shí)現(xiàn)兩岸優(yōu)勢互補(bǔ)、最大可能追求兩岸互利雙贏的方向，繼續(xù)構(gòu)建和發(fā)展具有兩岸特色的經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制，為兩岸關(guān)系和平發(fā)展不斷提供更為強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)動力。（本文作者朱磊系中國社會科學(xué)院臺灣研究所經(jīng)濟(jì)研究室主任 經(jīng)濟(jì)學(xué)博士）

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