基層治理也需要頂層設計

　　很多70后的干部出任了地級市主要領導，很期望他們大有作為。但在當前，地市級的年輕領導也好，縣市級的年輕領導也好，能否干出一番事業來，主要問題不在于年齡，而在于我們的政府體制和干部制度。市縣兩級的基層設計固然重要，但更關鍵的還是頂層設計。換言之，即使是基層政府的治道變革，還需要更合理的頂層設計來支撐。

　　簡單來說，在探討基層治理變革之前，還需要審視我國在政府體制和干部制度方面存在的以下幾個核心問題：

　　第一，各級政府職能高度重疊。我國政府體制在各級政府間關系上的一個顯著特點是，只關注權限程度大小的區分，而不重視事權范圍的分工。除有些權力如外交權、軍事權等為中央政府所獨享以外，其它各級政府的事權差不多沒有分工，所不同的是對同一事權的處理權限隨政府級別的高低而有所區別。而機構和職能的重疊在結構上就制約了基層政府自主創新的空間和余地。

　　第二，權力和資源向上高度集中。在當前中國，各級政府不僅職責高度一致，而且權力和資源向上高度集中，形成了一種自上而下的壓力型政府體制。上級機關制定各項經濟、社會發展目標，并加以具體化和數字化后，以指標和任務的形式分派給各個下級行政組織，并以這些指標、任務的完成情況作為評價、考核的主要依據，下級機關官員的升遷、榮譽都和完成上級下達的任務掛鉤，承受著來自上級行政機關的巨大壓力。上下級政府間的關系呈現出相對僵化、向上集中的特征，下級政府對于上級政府層層下達的數量化的任務沒有多少商議權和保留權，只能按時完成。實施財政轉移支付制度以來，來自上級政府的很多財政轉移支付項目都需要下級政府申報爭取，能否爭取到這些項目完全取決于上級政府的意愿。這種制度雖然在一定程度上能夠促進地方經濟的發展，緩解地方政府的財政狀況，但由于不是普遍受惠的制度，因此實際上強化了基層政府對于上級政府的依附性，進一步限制了地方政府的自主性。

　　第三，考核評價機制和標準不合理。我們目前干部考核評價體系的某些不合理之處讓基層干部不敢作為、無所適從。如在維穩和處理上訪的問題上，往往傾向于認為上訪數量多了就是不穩定的表現，什么地方有人上訪就說明這個地方的工作沒做好、領導不稱職。但實際上要具體分析，上訪現象是中國特定發展階段的產物，它本身不足以說明問題。另外，不問緣由的單一問責制經常讓一些基層干部難以自辯。某個地方政府轄區范圍內發生的一些問題，如生產安全事故、群體性事件、公共衛生事件等，在社會輿論壓力下往往都會歸咎于基層政府或地方政府的主要領導，并迫使其引咎辭職。這種一刀切其實值得商榷。問責應該問到點子上，該誰負責誰就負責，不能把板子全都打在基層政府身上。

　　總之，中國地方和基層政府的發展，不能只靠基層干部的個人能力和地方政府的基層創新，而應該首先要從國家政府體制和干部制度的宏觀層面進行頂層設計。（程同順 作者為南開大學周恩來政府管理學院教授）