各地戶籍改革破冰 學者：2020年前或能有實質性改革

　　●黨的十七屆三中全會提出，我國總體上已進入著力破除城鄉(xiāng)二元結構、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的重要時期。這一論斷，也為戶籍改革指明了方向

　　2008年10月1日，浙江省嘉興市的“農業(yè)戶口”徹底退出歷史舞臺。

　　從這一天起，嘉興市建立按居住地登記戶口的新型戶籍管理制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口遷移制度和按居住地劃分的人口統(tǒng)計制度，取消農業(yè)戶口、非農業(yè)戶口分類管理模式，全市城鄉(xiāng)居民戶口統(tǒng)一登記為“居民戶口”。

　　11天后10月12日，剛剛結束的中央十七屆三中全會提出，我國總體上已進入著力破除城鄉(xiāng)二元結構、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的重要時期。

　　作為城鄉(xiāng)二元結構的突出表現(xiàn)形式，戶籍制度改革走向何方，隨著今年以來各地不斷推出的戶籍改革新舉措，再次引起社會的廣泛關注。

　　各地破冰舉措迭出

　　專家認為形式重于實質

　　嘉興的戶籍改革，是全國各地戶籍改革的一個最新標本。

　　雖然近年來許多地方都進行了不同程度的戶籍改革，但是，今年仍然可以稱為“戶籍改革推進年”，各地出臺的改革舉措更密集，改革的力度更大、層次更深。

　　1月1日起，云南省深化戶籍制度改革,宣布取消“非農業(yè)人口”、“農業(yè)人口”的 “二元制”戶籍登記管理模式，實行“一元制”模式，統(tǒng)稱為居民戶。

　　為建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一勞動力市場，江西省今年也宣布，將探索取消農業(yè)和非農業(yè)戶口劃分，逐步建立以居住證管理為核心，以居住地登記戶口為基本形式，以合法固定住所或穩(wěn)定職業(yè)為準入條件，城鄉(xiāng)統(tǒng)一流動的戶籍管理制度。

　　山西省萬榮縣今年制定了《流動人口管理改革辦法》，對轄區(qū)所有暫住人口實行常住化管理，廢止《暫住證》，全部發(fā)放與當?shù)鼐用裣嗤�的戶口本�?

　　前不久，湖南省出臺《關于大力推進新型城市化的意見》規(guī)定，要加大戶籍管理改革力度，在全省范圍內建立戶口一元化制度，取消附加在戶口上的社會管理職能，促進城鄉(xiāng)人口自由流動。

　　對于各地進行的戶籍改革，社會廣泛關注，也有不少人對這種改革的效果和意義表示懷疑。

　　“任何松動城鄉(xiāng)二元體制的措施都有積極的意義，現(xiàn)在一些地方開始推進戶籍改革，逐步取消至少是形式上的城鄉(xiāng)身份區(qū)別，可以說是啟動了戶籍改革的第一步。”北京大學教授張千帆說。

　　同時，張千帆認為，目前的地方戶籍改革，大都局限于取消形式上的戶籍歧視，即戶籍登記上體現(xiàn)的城鄉(xiāng)不同身份，而實質上的戶籍歧視是指根據(jù)戶籍身份產(chǎn)生的各種差別待遇，如社會福利、醫(yī)療保險、基礎教育等，“實質歧視的取消顯然還有待時日。”

　　8月1日，深圳在全市實施居住證制度，持有深圳“居住證”的居民子女可在深圳接受義務教育，持有10年長期“居住證”的居民將被納入社會保障體系。對于流動人口居全國城市之最的深圳來說，這一政策影響深遠。

　　光改戶籍意義不大

　　應與經(jīng)濟社會配套政策銜接

　　戶籍改革之所以難，一個突出問題是多種社會福利待遇的不合理附加。

　　因此，許多專家認為，戶籍改革的關鍵，是戶改以后二元結構要改變。如果戶籍改革與經(jīng)濟社會配套政策未能銜接好，其他方面還是二元的，僅戶口改成一元的，沒有實際意義。

　　在不久前舉行的全國政協(xié)“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局”專題協(xié)商會上，全國政協(xié)社會和法制委員會副主任孫明山建議，中央和國務院有關部門，對社會保障、計劃生育、義務教育，特別是農村土地承包和集體經(jīng)濟收益分配等與戶籍制度改革相關的現(xiàn)行法律法規(guī)政策進行一次全面清理。　

　　有專家提出，“戶籍改革最核心的內容是打破城鄉(xiāng)界限、地區(qū)界限和城市界限，把戶籍制度中的人口流動信息登記職能與附加在戶籍制度上的教育、經(jīng)濟福利等權利分開，確立戶籍自愿流動登記制度。”目前應盡快建立身份證電子信息系統(tǒng)，以取代戶籍的作用。

　　這次嘉興的改革，能引起社會的關注，也因為它在這方面做了一定的突破，探索循序漸進地取消附加在戶籍制度上的利益功能。

　　改革不能“一刀切”

　　2020年前可能得到實質性改革

　　隨著各地戶籍改革的陸續(xù)推行，人們對全國性的改革產(chǎn)生了期待：會有一個全國統(tǒng)一的時間表嗎？

　　對此，專家學者的意見比較接近，均認為制定全國統(tǒng)一的戶改時間表不切實際，不應該全國“一刀切”。

　　孫明山認為，我國人口總量大，地區(qū)分布不均衡，加之城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距擴大的趨勢尚未扭轉，在戶口遷移政策以及其他相關政策的調整方面，既要確保基本政策的全國統(tǒng)一、又要兼顧各地的不同情況，特別是城市的綜合承受能力，給地方一定的自主權。比如，對北京、上海、天津、廣州、武漢等人口壓力較大的特大城市，應允許其在一定時期內繼續(xù)實行適度從緊的戶口遷移政策，有計劃、分步驟地滿足群眾的落戶愿望，防止人口過度膨脹。對中小城市特別是中西部地區(qū)，則要適應加快發(fā)展的需要，進一步放寬戶口遷移限制。具體的實施細則可由省級人民政府制定。

　　還有專家指出，中國的發(fā)展很不平衡，各個城市的資源條件也參差不齊，因此，戶籍改革應當允許各地有不同的模式和不同的探索，也應當有快有慢，不應該有統(tǒng)一的時間表。

　　張千帆認為，各個城市的資源、農村人口比例等情況有所不同，因而不應該規(guī)定硬性的時間表。但這也不表明戶籍改革就可以遙遙無期、完全依靠各地政府自覺。中央層面還是應該有個大致的日程，至少要監(jiān)督各地戶籍改革不斷取得滿意的進程。

　　雖然硬性時間表的出臺尚不現(xiàn)實，但是，三中全會也間接給我們指明了方向。三中全會把“農村經(jīng)濟體制更加健全，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化體制機制基本建立”作為到2020年農村改革發(fā)展基本目標任務之一。我們有理由期待：作為城鄉(xiāng)一元化的主要障礙的現(xiàn)行戶籍制度，必然在此之前能夠取得突破性的進展，得到實質性的改革。(石國勝 王鵬飛)

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